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La neutralité de l’internet et des réseaux

La notion

Il n’existe pas à ce jour de définition stable et commune de ce qu’est la « neutralité de l’internet ». La neutralité de l’internet, au sens large, se décline souvent dans les débats en de multiples sous-notions dont les contours exacts sont parfois divergents selon les sources : neutralité des réseaux, neutralité ou loyauté des plateformes, internet ouvert.

L’Arcep a dans un premier temps, par son périmètre naturel (la régulation des réseaux de télécommunication), la charge de la neutralité des réseaux, c’est-à-dire l’égalité de traitement des données à travers l’internet et les réseaux en général.

Le législateur européen a choisi d’utiliser la notion d’ « internet ouvert », plus élargie. Ce principe, explicité dans le règlement européen sur l’internet ouvert, se définit en deux temps :

  • le droit des utilisateurs finals « d’accéder aux informations et aux contenus et de les diffuser, d’utiliser et de fournir des applications et des services et d’utiliser les équipements terminaux de leur choix, quel que soit le lieu où se trouve l’utilisateur final ou le fournisseur, et quels que soient le lieu, l’origine ou la destination de l’information, du contenu, de l’application ou du service, par l’intermédiaire de leur service d’accès à l’internet ».
  • le devoir des fournisseurs d’accès internet de traiter « tout le trafic de façon égale et sans discrimination, restriction ou interférence, quels que soient l’expéditeur et le destinataire, les contenus consultés ou diffusés, les applications ou les services utilisés ou fournis ou les équipements terminaux utilisé »

En cela le règlement s’attaque non seulement à l’acheminement des données sur les réseaux, mais aussi à la commercialisation et la transparence des offres.

L’internet ouvert est donc une combinaison de la neutralité des réseaux et d’éléments supplémentaires issus aussi bien du domaine de la protection du consommateur que du droit de la concurrence. Ce principe doit assurer la confiance du consommateur quant à ses usages numériques, par la liberté de ses choix et la transparence des offres auxquelles il souscrit.

En complément de ses considérations se pose la question de la neutralité des activités qui sont au-delà de la maîtrise des fournisseurs d’accès internet, c’est-à-dire ce qui relève du domaine des fournisseurs de contenus et d’applications sur internet, ou même des équipementiers ou fabricants de terminaux. En soi, le règlement sur l’internet ouvert ne régule que les actions des FAI, il laisse donc ouverte cette question.

Les enjeux techniques et économiques

Le débat sur la neutralité de l’internet et, par suite, les analyses et les décisions que l’Arcep est amenée à faire à ce sujet portent essentiellement sur les modalités technico-économiques de l’acheminement du trafic sur l’internet et la commercialisation des offres d’accès internet par les FAI, en cohérence avec les objectifs et compétences conférées par la loi au régulateur. Les travaux ne s’étendent donc pas au débat relatif au contrôle par la puissance publique de certains contenus émis, acheminés ou reçus via l’internet (voir la section « pour aller plus loin », sur la question de la loyauté des plateformes) ; si cette question, parfois confondue avec celle de la neutralité de l’internet, est essentielle dans toute démocratie, elle ne relève en aucun cas des compétences d’un régulateur des communications électroniques.

En revanche, l’assurance d’un internet ouvert a tout de même des implications qui vont bien au-delà de la simple protection du consommateur. En s’employant à ce que ce dernier puisse librement accéder à tout contenu et service sur son accès internet, l’Autorité œuvre au maintien d’un écosystème numérique ouvert, source d’innovation. Tout prestataire de services en ligne peut venir proposer son activité sans craindre de barrière à l’entrée ou de discrimination vis-à-vis de ses pairs. Le cadre actuel empêche en effet que le fournisseur d’accès internet s’érige en garde-barrière entre l’utilisateur et le réseau, une position dominante où le FAI choisirait, qui de favoriser ou de bloquer, certaines sources de contenus ou fournisseurs de services.

Les enjeux pour les consommateurs

Les réseaux de communications électroniques, en particulier l’internet, constituent un vecteur essentiel d’expression, de communication et d’information mais également d’entreprise et d’innovation. La neutralité des réseaux, qui prévoit l’égalité du traitement et de l’acheminement de l’information, est donc un enjeu déterminant pour tous leurs utilisateurs, et en particulier pour les consommateurs.

Dans l’intérêt de la qualité générale de l’acheminement sur les réseaux, il est parfois nécessaire de mettre en place des pratiques de gestion de trafic, qui permettent de tenir compte des différentes exigences techniques de certaines catégories de trafic (dans certains cas ce sera l’immédiateté de la transmission, dans d’autres cas une augmentation du débit atteignable …). Le cadre actuel assure que de telles pratiques doivent a minima être mises en place de manière transparente, pertinente, efficace, proportionnée et non discriminatoire. De plus, elles ne doivent pas remettre en cause la qualité générale du service d’accès à l’internet. Ce sont des critères forts qui guident l’action du régulateur et qui permettent de garantir l’accès à un internet ouvert. Ces règles ne permettent par exemple pas de faire de distinction de traitement entre deux types d’usages comparables, et donc de favoriser un fournisseur de contenu particulier.

Ainsi le consommateur doit pouvoir avoir l’assurance que le contenu ou les services qu’il requiert sur internet seront traités sans restriction ou interférence. Le libre choix du consommateur entre les contenus ou services disponibles sur internet ne sera donc ainsi jamais influencé par les choix techniques de son fournisseur d’accès à internet.

Enfin, grâce aux nouvelles dispositions du règlement sur l’internet ouvert concernant la transparence des offres, le consommateur doit pouvoir être informé en détail sur les débits atteignables par son accès, les mesures de gestion de trafic qui y sont affectées, ou encore l’impact des services spécialisés sur sa ligne. Ces éléments doivent permettre au consommateur d’être pleinement informé sur la qualité de service effective de sa ligne.

Le cadre législatif et réglementaire

  •  Au niveau européen

Dans le cadre des directives européennes (dites « paquet télécom »), adoptées en 2009, la Commission européenne reconnaissait l’importance de l’enjeu de la neutralité de l’internet et fixait déjà des objectifs aux autorités de régulation nationales (l’Arcep en France).

Ce cadre a été complété de manière conséquente en 2015 par le règlement (UE) 2015/2120, dédié spécifiquement à la préservation de l’internet ouvert. Ce règlement pose le principe d’un internet ouvert, c’est-à-dire le traitement égal et non-discriminatoire du trafic internet, d’une part, et droit de tout utilisateur (consommateur ou acteur de l’internet) de diffuser et d’accéder aux informations et contenus de son choix, d’autre part. Chaque utilisateur (internaute, entreprise, association, etc.) a donc librement accès à chaque information et à chaque contenu présent en ligne et peut librement contribuer. Il s’agit d’un principe fort, qui vise à sanctuariser internet comme un espace d’expression et d’innovation essentiel.

Au-delà de ces principes, le règlement pose également un certain nombre de règles concrètes :

  • La gestion raisonnable du trafic par les fournisseurs de services d’accès à internet n’est acceptée que dans un cadre limitatif excluant les considérations commerciales1
  • La dégradation ou le blocage du trafic (ou d’une catégorie spécifique de trafic) est interdite, sauf exceptions strictement définies. Seul un nombre limité de cas de figure permettent de justifier ces pratiques : une obligation légale ou une décision de justice, une atteinte à la sécurité du réseau, une congestion imminente ou exceptionnelle du réseau.
  • Au-delà de la fourniture du service d’accès à internet, les opérateurs peuvent proposer des services qui requièrent un acheminement optimisé dans un cadre bien limité, appelés aussi services spécialisés, à condition notamment que ce ne soit pas au détriment de la disponibilité ou de la qualité générale des services d’accès à internet, et que l’optimisation soit véritablement nécessaire pour que les contenus satisfassent aux exigences techniques qui leur sont propres.
  • Les pratiques commerciales des opérateurs, notamment lorsqu’elles portent sur la mise en avant d’un ou plusieurs services en ligne, sont désormais encadrées. Le régulateur national dispose d’un droit de regard sur la constitution de ces offres, et peut interdire une offre qui limiterait le libre choix de contenu de l’utilisateur.
  • Les obligations de transparence pesant sur les opérateurs sont renforcées. Le renforcement porte notamment sur l’enrichissement des informations figurant dans les contrats : impact des éventuelles mesures de gestion de trafic mises en œuvre par l’opérateur, incidence concrète des limitations (volume, débit, etc.) de l’offre, information sur les débits, …
  • Au niveau national

La Loi pour une République Numérique, promulguée le 7 octobre 2016, étend les compétences de l’Arcep, conformément aux missions édictées par le règlement européen sur l’internet ouvert.

Ainsi, en vertu de la nouvelle formulation des articles L.33-1, L. 32-1 et L. 32-4 du Code des Postes et des Communications électroniques, l’Arcep est explicitement chargée de l’application du règlement sur l’internet ouvert.

L’Arcep est désormais fondée de prendre des mesures (raisonnables et proportionnées) pour préserver l’internet ouvert, de conduire des enquêtes ou de prononcer des sanctions le cas échéant. L’Arcep peut ainsi recueillir tout document concernant les conditions techniques et tarifaires d’acheminement du trafic, y compris les mesures dites de gestion de trafic.

L‘action de l’Arcep

Forte du nouveau cadre exposé ci-dessus, l’Arcep est entrée dans une phase de mise en œuvre concrète de la neutralité des réseaux.

L’Arcep a désormais une mission de surveillance des pratiques des FAI qui pourraient écorner le principe de neutralité. Cette surveillance repose non seulement sur des enquêtes régulières auprès des opérateurs, mais également sur la vigilance du consommateur. Tout un chacun, en mesurant la qualité des services sur son accès internet – via des outils de mesure disponibles gratuitement sur le marché – ou en analysant les conditions de vente de son fournisseur d’accès, peut être témoin d’une entorse à la neutralité. Afin de recueillir efficacement les expériences des utilisateurs, l’Arcep a souhaité mettre en place un espace de signalement sur son site internet, afin que le consommateur puisse y poster des pratiques constatées sur sa ligne, comme par exemple le ralentissement particulier d’un service ou d’un contenu spécifique, l’interdiction d’un type d’usage par son FAI, etc.

En complément de cette phase de diagnostic, l’Arcep sera évidemment amenée à faire usage de ses pouvoirs pour mettre en conformité les pratiques des opérateurs, en diligentant des enquêtes ou en prononçant des sanctions, comme le CPCE le lui permet. L’Arcep travaille également au développement de moyens techniques pour améliorer la détection automatique des pratiques préjudiciables, à travers des logiciels de détection des mesures de gestion de trafic par exemple. L’ensemble du spectre des outils de détection et de mise en conformité disponibles devrait permettre un développement vertueux des offres d’accès internet destinées aux clients finals, avec une qualité de service plus transparente pour tous les accès.

Enfin, l’Arcep a également pour mission de rapporter annuellement à l’ORECE et à la Commission européenne les résultats de sa mission de surveillance, aussi bien en termes de pratiques constatées que d’actions réglementaires entreprises. Ce rapport sur l’état général de l’internet sera utile au consommateur comme au citoyen pour évoluer le bon fonctionnement et le développement d’internet en France.

Pour aller plus loin [ ?]

Les pouvoirs publics font parfois référence au concept de neutralité ou de loyauté des plateformes. Ce principe est encore à un stade embryonnaire et fait l’objet de débats de fond. Il vise certains acteurs fournissant des services sur internet qui, en raison de la centralité acquise par leur service dans l’écosystème internet, détiennent une position parfois dominante, envers leurs concurrents aussi bien qu’envers des fournisseurs de services annexes pour lesquels ils sont devenus des intermédiaires incontournables. Ils deviennent une plateforme entre le client final et une multitude d’autres acteurs économiques, et leur position dominante dans cette situation les rend susceptibles de commettre des abus : favorisation de leurs propres services vis-à-vis de concurrents, monétisation indue de leur position d’intermédiaire…

En dehors du droit de la concurrence, qui a du mal à appréhender un écosystème où les parts de marché sont très mouvantes et où les barrières à l’entrée sur le marché ne sont pas apparentes, aucun droit sectoriel spécifique ne vient réguler cette situation de plateforme. En ce sens, la situation des fournisseurs de services sur internet (appelés aussi OTT, pour over-the-top) est réellement différente de celle des fournisseurs d’accès à internet (FAI). Les FAI sont régulés par un droit sectoriel spécifique, dont des dispositions assurent la neutralité des réseaux, ce qui veut dire que les FAI ne peuvent pas indûment profiter de leur situation d’intermédiaire obligé entre le client final et les OTT.

On peut ainsi considérer que la neutralité de l’internet pleine et entière ne sera atteinte que lorsque, en complément de la neutralité des réseaux déjà assurée, la neutralité/loyauté des plateformes sera garantie.

 

1Les mesures de gestion de trafic raisonnables doivent être transparentes, non discriminatoires et proportionnées, non fondées sur des considérations commerciales mais sur des différences objectives entre les exigences techniques en matière de qualité de service de certaines catégories spécifiques de trafic ; elles ne doivent pas impliquer la surveillance du contenu particulier de l’utilisateur et ne doivent pas être maintenues plus longtemps que nécessaire.

 

Date de la dernière mise à jour : 13 juillet 2017

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